Presupuesto, estudio de caso: Guatemala (página 2)

•   El proyecto de presupuesto con base a prioridades de gasto originado en el seno de las instituciones en el ámbito local con las directrices sectoriales que el Gabinete Social trasladada al MFP a través de la SEGEPLAN;

•   La propuesta que el Ministerio de Finanzas Públicas envía a la Presidencia; y

•   El presupuesto que el Congreso aprueba.

Es normal que en el período de transición de gobierno, estas diferencias sean las que caractericen el proceso de programación y ejecución presupuestaria, dado que el nuevo gobierno es el encargado de ejecutar un presupuesto que no propuso. Sin embargo, este patrón se repite continuamente -independientemente del momento que se estudie-, lo que es reflejo de la falta de visión de mediano y largo plazo que han manejado los gobiernos.

Además de las debilidades señaladas anteriormente se presenta
una adicional (de importancia similar): actualmente el presupuesto que se conoce
no es un presupuesto consolidado del Estado, ya que se excluyen de éste
las empresas públicas, el banco central, las municipalidades y otras
entidades autónomas. La principal implicación de esto es que no
puede evaluarse en su justa dimensión varios aspectos: (a) la inversión
total que el Estado realiza en infraestructura; y (b) el monto total del déficit
del sector público consolidado, ya que el que se da a conocer excluye
tanto las pérdidas operacionales del Banco Central, como los déficit
de las municipalidades. 

III. METODOLOGÍA DE ANÁLISIS PRESUPUESTARIO

El presupuesto general de ingresos y gastos de cada año está integrado por: (a) los ingresos anuales que el Estado prevé percibir; (b) los gastos por ejecutar; y, (c) el financiamiento disponible. Esta distribución permite identificar no solamente las principales fuentes de ingreso del Estado – y por tanto su política tributaria y de endeudamiento -, sino el destino que se dará a los fondos entre los distintos programas y proyectos.

Considerando su forma de integración, el análisis del proyecto presupuestario 2001 requiere del estudio específico de sus tres partes principales. Este análisis se podrá realizar de dos formas, dependiendo de la información estadística disponible; la primera, a través de la comparación entre los montos estipulados en el proyecto de presupuesto 2001 y aquellos del presupuesto del año 2000, y aún en algunos casos, con relación a los gastos ejecutados en 1999. Esta comparación permitirá evaluar la variación de un año al siguiente y cambios en la estructura o composición del presupuesto. Una segunda forma será comparar el proyecto de presupuesto 2001 a la luz de las metas establecidas en el pacto fiscal y en los acuerdos de paz.

La primera forma de evaluación, si bien es indicativa de posibles cambios significativos en la política de gobierno, se enfrenta con un problema determinante. El estudio de la información disponible para el año 2000 señala una diferencia importante entre el presupuesto aprobado inicialmente por el Congreso de la República, el presupuesto vigente después de las ampliaciones y reducciones -también aprobadas por el Congreso de la República-, y el presupuesto vigente que incluye las transferencias y modificaciones presupuestarias entre programas y/o ministerios -aprobadas por medio de acuerdo gubernativo o resolución ministerial. Este último, al finalizar el año, determinará el presupuesto ejecutado.

De esta forma, el análisis comparativo del presupuesto se centrará en las cifras que publica el Ministerio de Finanzas Públicas para lo ejecutado en 1999, en el presupuesto para el año 2000 y sus reformas – todo aprobado por el Congreso de la República -, y en el proyecto de presupuesto para el 2001, presentado por el Organismo Ejecutivo en septiembre de este año.

En el caso del presupuesto 2000, cabe señalar que se identifican tres momentos en el análisis comparativo: primero, el presupuesto aprobado por la legislatura anterior en el mes de noviembre de 1999, DC 47-99; segundo, el presupuesto después de la reducción del 10%, aprobado por la legislatura actual, DC 9-2000; y tercero, el presupuesto vigente, considerando no solo la reducción del 10%, sino que además las tres posteriores ampliaciones, DC 11-2000, 12-2000 y 61-2000.

IV. ANÁLISIS DEL PROYECTO DE PRESUPUESTO 2001

1. Antecedentes

El pasado 2 de septiembre el Presidente de la República hizo entrega al Congreso de la República del Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado 2001, cumpliendo así con los artículos 171 y 183 de la Constitución Política de la República, que especifican que el Presupuesto deberá ser entregado con no menos de ciento veinte días de anticipación a la fecha en que principiará el ejercicio fiscal respectivo, es decir el 1o. de enero del año 2001.

De acuerdo al Ministerio de Finanzas Públicas, el proyecto de presupuesto 2001, como principal instrumento de política económica del gobierno central, se fundamenta en tres pilares: los compromisos adquiridos en los acuerdos de paz (firmados en diciembre de 1996), en el pacto fiscal (firmado en mayo de 2000) y en las tres matrices de política presentadas a lo largo del año (matriz de política económica, de política social y de seguridad).

Aun cuando son varios los fundamentos utilizados en el proyecto de presupuesto, los esfuerzos del gobierno por dar cumplimiento a los compromisos adquiridos se pueden resumir en dos fuentes: aquellos contenidos en el pacto fiscal – que básicamente es el resultado del proceso de recalendarización de metas fiscales contenidas en los acuerdos de paz -; y los previstos en la matriz de política social.

1.1 El pacto fiscal

El proceso de negociación y posterior aceptación de un pacto fiscal para Guatemala significó la adopción por parte de los organismos de Estado y sus instituciones, de una serie de compromisos de corto y mediano plazo. En el caso del Organismo Ejecutivo, es el presupuesto de ingresos y gastos, en donde de manera inmediata se deberán identificar los puntos del pacto a los cuales se dará cumplimiento, y aquellos que permanezcan pendientes de ejecución.

Los compromisos reflejados en el proyecto de presupuesto comprenden las materias de ingresos del Estado, gasto público, deuda pública, y balance fiscal. Adicionalmente, existen otros puntos, que aun cuando no aparecen como objeto del proyecto, sí influyen en la determinación del mismo. Tal es el caso de los acuerdos en materia de administración tributaria, orientados a aumentar la capacidad recaudadora del Estado.

Entre los compromisos adquiridos en el área de ingresos del Estado se establece la realización de una sola reforma tributaria en el año 2000, la cual permitirá alcanzar la meta de 12% de carga tributaria en el año 2002. Adicionalmente, se enfatiza en que los impuestos deben ser la principal fuente de ingresos del Estado, y que a manera de ampliar la base impositiva, se deberán revisar los privilegios, exenciones y exoneraciones fiscales existentes, además de cuantificarlos e incluirlos en el proyecto de presupuesto del año 2001.

En el tema de gasto se tiene previsto que la inversión pública no sea inferior a un 4% del producto interno bruto (PIB), dando prioridad al gasto en justicia, seguridad, educación, salud, infraestructura básica y vivienda, entre otros.

Del balance fiscal, el primer objetivo es mantener la disciplina fiscal, para lo cual el déficit presupuestario deberá situarse alrededor de un 1% del PIB y el superávit en la cuenta corriente no deberá ser menor al 3%. Consistente con la meta de balance fiscal, el nivel de deuda contratada deberá situarse también alrededor de 1% del producto.

En materia de administración tributaria, la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT) es la institución encargada -en la mayoría de casos-, de realizar acciones tendientes a mejorar la recaudación tributaria. Por tanto, el proyecto de presupuesto deberá reflejar este apoyo a la SAT, lo que a su vez redundará en mejoras en la recaudación, afectando los ingresos del Estado y por tanto, los niveles de gasto de posteriores presupuestos.

1.2 Matriz de política social

El objetivo fundamental de la política contenida en la matriz es incrementar el gasto social, con el fin de elevar los niveles de bienestar y calidad de vida de la población, especialmente de la más pobre y excluida. Es el referente principal del gobierno central con relación a sus objetivos en los temas de educación, salud, vivienda, empleo, medio ambiente, transporte y comunicaciones, energía y otros. A su vez, en ella se incluyen algunos de los compromisos adquiridos en los acuerdos de paz, los cuales aún continúan pendientes de ejecución.

En cuanto a su relación con el proyecto de presupuesto, si bien la matriz permite identificar las prioridades de gobierno para los próximos tres años, la forma en que se han planteado los objetivos no permite un seguimiento y medición de su cumplimiento, sino hasta finalizar el período del actual gobierno. Al no existir una programación anual bajo la cual se identifique la meta por alcanzar, el encargado específico y el presupuesto necesario para su concreción, identificar qué parte de la matriz está siendo cubierta en el proyecto de presupuesto se torna difícil. No obstante, es posible determinar los montos destinados a gasto social, entendiéndose por el mismo, fondos destinados a educación, salud y asistencia social, vivienda y seguridad interna (áreas de gasto cubiertas en los acuerdos de paz).

2. El presupuesto general de ingresos y egresos del Estado 2001

El presupuesto presentado para el año 2001 asciende a aproximadamente Q25 mil millones, que es 16.8% mayor al vigente del año 2000. Este incremento se considera significativo, no sólo por el esfuerzo que en materia tributaria significará, sino por la capacidad de ejecución necesaria para su cumplimiento.

Los efectos que un presupuesto de esta magnitud tenga en la economía dependerán tanto de la fuente de donde provengan los ingresos, como de la capacidad de la economía en absorberlos. Específicamente, se considera que si la fuente mayoritaria de ingresos son los impuestos, el financiamiento del presupuesto es sano, evitando así el desplazamiento de la inversión privada y sus efectos sobre la tasa de interés, causados por la contratación de deuda interna como fuente de ingresos del Estado. El nivel de gasto podría, ante una demanda agregada deprimida, estimular la producción nacional. Sin embargo, habrá que considerar los efectos que este gasto pueda tener en la balanza comercial, al presionar por la vía de un aumento en las importaciones.

Tabla 1

PRESUPUESTO GENERAL DEL ESTADO

En millones de quetzales de cada año

* Crecimiento respecto presupuesto Vigente 2000.

Fuente: Ministerio de Finanzas Públicas, Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado 2000 y Proyecto de Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado 2001.

Para el año 2001 el presupuesto proyectado es similar al observado en 1999. Conociendo los efectos que el desequilibrio presupuestario tuvo en la economía de ese año, será necesario considerar detenidamente las fuentes de ingresos y formas de financiamiento del presupuesto 2001 y sus posibles consecuencias macroeconómicas.

2.1 Situación financiera del gobierno central

Sobre la base de los indicadores más importantes de la situación financiera del gobierno central, a continuación se hacen una serie de observaciones con relación al proyecto de presupuesto 2001.

2.1.1 El déficit fiscal

La parte introductoria del proyecto de presupuesto 2001 hace énfasis en la necesidad de que la política fiscal coadyuve al logro de la estabilidad macroeconómica del país. En 1999 el nivel excesivo de gasto tuvo sus repercusiones en un déficit fiscal de 2.8% con relación al PIB, el más alto observado en la década. Entre otros factores, esta falta de disciplina fiscal incidió en las alzas de tasas de interés, ya que el sector público continuó compitiendo por fondos para cubrir sus operaciones de gasto, y en presiones sobre el tipo de cambio.

Es ante esta situación que el nuevo gobierno se da a la tarea de recortar el presupuesto aprobado en el año 2000, ya que los niveles de déficit esperados eran similares a los del año anterior. Como consecuencia, en abril de este año se reduce el presupuesto en Q2,231.0 millones, estimándose que el déficit en el año 2000 se reduciría a 2.2% del PIB.

No obstante, las posteriores modificaciones al presupuesto del año 2000 indican que, de ejecutarse el presupuesto en su totalidad, el déficit fiscal estaría alcanzando de nuevo un 2.8%, desvirtuándose así el esfuerzo realizado a inicios de año (ver Tabla 3, columna Vigente 2000). Con relación al financiamiento del incremento en el déficit, la mayoría de fondos provienen del contrato de nueva deuda externa, permaneciendo igual la contratación de deuda interna.

Lo señalado con anterioridad cobra importancia ya que, si bien el presupuesto inicial aprobado en noviembre de cada año contempla una situación financiera del gobierno central, las modificaciones que el Congreso de la República realiza, a instancias del Organismo Ejecutivo, son determinantes en el resultado financiero del gobierno para cada año. De ahí la importancia que el Congreso mantenga un monitoreo constante de la situación fiscal, de forma que las ampliaciones necesarias de realizar a lo largo de la vigencia del presupuesto, se hagan considerando las posibles implicaciones macroeconómicas.

En el caso del año 2001, se estima que el déficit fiscal alcance un 1.7%, a financiarse principalmente vía endeudamiento público externo, evitando contratar deuda interna. Esto tendrá la ventaja de evitar presiones en el mercado interno de dinero, y por tanto en las tasas de interés. Aun así, como ya ha sido señalado en varias ocasiones, el comportamiento de las tasas de interés se verá determinado, además, por las tasas de colocaciones de los certificados de depósito a plazos (CDP) que haga el banco central, y a las cuales una mayor disciplina fiscal coadyuvaría en su disminución.

Tabla 2

SITUACIÓN FINANCIERA DEL GOBIERNO CENTRAL 1999 – 2001

En millones de quetzales de cada año

Nota: A diferencia de la presentación presupuestaria donde la contratación de deuda es parte de los ingresos, en el caso de la situación financiera, todas las operaciones de deuda (contrataciones y amortizaciones) se operan por debajo de la línea.

Fuente: Ministerio de Finanzas Públicas, Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado 2000 y Proyecto de Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado 2001.

Tabla 3

ALGUNOS INDICADORES MACROECONÓMICOS

En porcentajes

* Estimaciones del PIB obtenidas del Banco de Guatemala.

Empero, es necesario considerar que ya en la segunda quincena de octubre se han iniciado las discusiones presupuestarias en la comisión de Finanzas Públicas del Congreso, con lo que se ha anunciado una posible disminución del diez por ciento al proyecto presupuestario. De reducirse Q2,493.3 millones, el presupuesto para el año 2001 ascendería a Q22,439.9 millones, incrementándose 5% respecto el presupuesto vigente del año 2000. Ante esta posibilidad cabe plantear lo siguiente:

Primero, los cuestionamientos con relación a los ingresos presupuestarios giran en torno a algunos impuestos que aún no han sido aprobados, algunos que no se especifican y otros ingresos no tributarios que parecieran estar sobrestimados; por tanto, de reducirse el presupuesto por esta vía, implicaría que el déficit pudiera permanecer en niveles similares a los previstos en el proyecto 2001. Otra posibilidad es que el recorte también se dé por el lado de las fuentes financieras, con lo que el déficit estimado pudiera ser menor.

Segundo, de recortarse el presupuesto se estaría postergando, de nuevo, el cumplimiento de algunos compromisos adquiridos en los acuerdos de paz, ya que el incremento presupuestario cubriría tan solo el crecimiento esperado en el nivel de precios. Si bien el planteamiento puede ser que no se reducirá el gasto social, al igual que la reducción observada a inicios de este año, lo más probable es que éste se verá afectado a través del recorte en los fondos sociales y otros proyectos productivos.

2.1.2 La carga tributaria

De acuerdo al proyecto de presupuesto, el Ministerio de Finanzas Públicas estima que en el año 2001 la carga tributaria (ingresos tributarios/PIB) ascenderá a 11.3%. Con relación a esta proyección cabe hacer los siguientes comentarios:

El primero es con relación a la base utilizada en el cálculo de la carga, es decir la cifra estimada del producto interno bruto para el año 2001. El Ministerio de Finanzas en sus cálculos utiliza un PIB proyectado de Q161,246.8 millones, sin embargo, el Banco de Guatemala -entidad encargada de su cuantificación -, estima que el mismo será mayor, con lo que la carga variaría, aun cuando en décimas de puntos (a 11.2%). Asimismo, será necesario revisar este porcentaje a la luz de posibles reducciones presupuestarias y del crecimiento real de la economía para el próximo año.

La segunda observación, que cobra mayor relevancia al momento de cuantificar el esfuerzo necesario para alcanzar la meta tributaria, gira en torno a la diferenciación de lo que se conoce como carga tributaria bruta y carga tributaria neta. En el caso de Guatemala, la carga tributaria bruta considera como ingresos tributarios el monto total recaudado por impuestos, incluso los montos que deben ser devueltos por concepto de crédito por IVA a las exportaciones. Esto implica que, al sustraer de los ingresos tributarios totales la suma que debe ser devuelta a los exportadores, se obtiene la carga neta, que para fines presupuestarios es la de interés, ya que señala la cantidad de dinero efectivamente disponible del fisco.

En los presupuestos anteriores (al 2001), así como en la información estadística disponible del Ministerio de Finanzas Públicas, el registro por concepto de IVA contiene los montos de devolución por crédito fiscal, con lo que la carga tributaria de los años 1999 y 2000 (información aquí presentada), corresponde a cifras brutas. En términos netos se estima que la carga para los años 1999 y 2000 es 9.4% y 9.6%, respectivamente. En el caso del año 2001, los datos de IVA presentados por el Ministerio de Finanzas Públicas no incluyen el crédito por exportaciones, con lo que la carga tributaria estimada es neta.

Considerando lo anterior, se estima que el incremento esperado en la carga tributaria (neta) para el año 2001 sea de aproximadamente 1.6 puntos porcentuales, un incremento relativamente alto si se observa que entre 1999 y 2000, el incremento fue tan solo de 0.3 puntos. Este salto tan grande es atribuido a la reforma tributaria vigente a partir de julio de este año, resultado de las negociaciones del pacto fiscal.

Fuente: Estimaciones propias sobre la base de información del Ministerio de Finanzas Públicas.

2.1.3 El cumplimiento de metas del pacto fiscal

Como se señaló anteriormente, la firma de un pacto fiscal para Guatemala marcó el camino para una política fiscal más sana, propicio no solo para la estabilidad macroeconómica sino que también coadyuve a mejorar la calidad de vida de la población. Para el logro de estos objetivos, el pacto fiscal fijó una serie de metas indicativas, que aunque no garantizan su cumplimiento, dan indicios de que la política fiscal está siendo orientada hacia el logro de esos objetivos.

La siguiente tabla ilustra los compromisos adquiridos en la firma del pacto fiscal, en comparación con lo previsto en el proyecto presupuestario 2001. Cabe hacer énfasis en que el cumplimiento de las metas está sujeto a que la recaudación estimada en el año 2001, sea la efectivamente recaudada. En esto será necesario considerar la efectividad con que la Superintendencia de Administración Tributaria pueda mejorar su capacidad recaudadora, ya que solo de ello depende el percibir Q241.9 millones. Adicionalmente, existen impuestos presupuestados que el Congreso de la República todavía no ha aprobado: el de distribución al cemento (Q70 millones) y el de demanda de energía eléctrica (Q300 millones). De no ser aprobados estos impuestos, los ingresos tributarios para el año 2001 serán menores a los proyectados.

Autor:

Carrasquero, Carlos

Amarista, Yeannis

Bello, Eduard

Brisigotti, Carola

Enviado por:

Iván José Turmero Astros

UNIVERSIDAD NACIONAL EXPERIMENTAL POLITÉCNICA

"ANTONIO JOSÉ DE SUCRE "

VICE – RECTORADO PUERTO ORDAZ

DEPARTAMENTO DE INGENIERÍA INDUSTRIAL

CÁTEDRA: INGENIERÌA FINANCIERA

PROFESOR: ING. ANDRÉS BLANCO